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大都市区同城化建设中的社会治理一体化——内在逻辑与实现机制 - 党政 - 时政新闻 -

时间:2016-07-28 02:46:47来源:网络收集Tags:     ()

黄新华,刘长青

(厦门大学公共事务学院,福建厦门361005)

[摘要] 在大都市区同城化建设中,社会治理一体化既是同城化建设的内生需求,也是整合社会资源优化配置的必然选择和社会治理现代化的应有之义。国外大都市区社会治理一体化的经验包括成立跨区域合作机构,签订跨地方协议,引入市场竞争机制,鼓励社会组织和公民参与等多样化的制度安排。我国大都市区同城化建设中社会治理一体化的重点领域包括基本公共服务一体化,社会组织建设一体化,流动人口管理一体化,公共安全治理一体化和生态环境治理一体化。围绕一体化的重点领域,借鉴市场经济发达国家的经验,推进大都市区同城化建设中的社会治理一体化,必须建立整体化、协同化、扁平化和网格化的治理机制。

[关键词] 大都市区同城化;社会治理一体化;内在逻辑;领域与机制

[基金项目] 福建省社科规划重大项目"筑牢民生底线打造幸福康城的晋江经验研究”(FJ2015TWBo55);福建省2011 公共政策与地方治理协同创新中心(2015-2019)、福建省科技支持计划项目"大都市区同城化建设中的社会管理一体化研究:基于厦漳泉的分析”(2014R0086)

[作者简介] 黄新华(1968—),男,福建建宁人,厦门大学公共事务学院教授、博士生导师,研究方向为政治经济学、政治学理论、公共政策、公共部门经济学。

刘长青(1990—),男,湖南邵阳人,厦门大学公共事务学院研究生,研究方向为公共政策、公共部门经济学。

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X(2016)03-0009-08 [收稿日期] 2016-01-02

大都市区是指在地域上集中分布的若干大城市和特大城市集聚而形成的多核心、多层次的城市群。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要"拓展区域发展空间。以区域发展总体战略为基础,以‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带,发挥城市群辐射带动作用”。[1]大都市区同城化建设正是拓展发展新空间、培育重点地区一体发展的有益探索,已成为促进区域经济社会一体化发展的热点话题。从沿海的厦漳泉、广佛、京津冀同城化到内陆的长株潭、西咸同城化,大都市区同城化建设方兴未艾,建设内容已从单一的经济一体化转向经济、社会、文化和生态的全方位一体化,呈现出向紧密型、实质性融合的趋势发展。在大都市区同城化建设进程中,深化社会治理改革和创新,有效整合与优化配置社会治理资源,形成协同建设的社会治理同城化机制,实现大都市区社会治理一体化,是加快推进大都市区同城化的必由之路。

一、大都市区同城化建设中

社会治理一体化的内在逻辑

社会治理一体化强调打破行政区划壁垒,提升社会治理效率,形成一个有利于社会治理资源合理有效配置的体制环境,实现社会治理协调发展。社会治理一体化既是大都市区同城化建设的内生需求,也是同城化建设中优化社会资源配置的必然选择和实现社会治理现代化的应有之义。

(一)社会治理一体化是同城化建设的内生需求。

关于同城化的概念有狭义和广义之分。狭义的同城化局限于同城化建设中的某一方面,同城化是指"区域经济发展过程中,为打破传统的城市之间行政分割和保护主义限制,促进区域市场一体化,产业一体化,基础设施一体化,以达到资源共享,统筹协作,提高区域经济整体竞争力的一种发展战略”。[2](P89-91)广义的同城化从更加全面的角度考量同城化问题,同城化是指"地理空间相邻的两个或两个以上特大或大城市,为增强区域竞争力,破除大城市弊病,便利跨界活动,消除跨界负效应的过程,同城化的标准包括‘空间、政治、经济、文化、社会和生态’六个方面”。[3](P56-60)因此同城化的本质内涵可以概括为"文化认同、经济一体、空间均衡、要素互通、时空缩短、利益共享、福利趋同”。[4](P7-8)大都市区同城化建设显然不局限于市场、产业和基础设施的一体化,而是包括了空间、政治、经济、文化、社会和生态的一体化,社会治理一体化因此成为同城化建设的内生需求,同城化建设必须打破社会治理的"碎片化”,内在地要求改变条块分割、资源分散、管理封闭的区域社会治理状况,追求社会治理的一体化。

(二)社会治理一体化是同城化建设的必然选择。

大都市区同城化建设中,社会治理资源分散在各行政辖区的政府部门、社会组织和民众之中,由各主体分散管理和使用,服务于本辖区的社会治理。社会治理资源的分散化导致社会治理效率低下,资源整合使用面临着高昂的交易成本。随着大都市区同城化建设的推进和深入,社会治理所面临的问题会日益突破地方政府行政边界的限制,社会治理一体化由此成为整合社会资源优化配置的必然选择。从整合优化配置社会治理资源的角度看,同城化建设中的社会治理一体化,实际上是在区域经济社会发展过程中,地方政府和社会组织主动寻求合作,打破传统的行政分割和地域限制,统筹区域社会治理资源,促进区域资源共享的治理方式。[5](P23-28)更进一步说,在大都市区同城化建设中,社会治理一体化有助于从促进区域经济社会发展的高度统筹考虑区域社会治理问题,创造一个既充满活力又和谐稳定的社会环境,为资源自由流动创造条件,提升区域内资源配置效率,吸引外来企业、人才、资金、技术的持续流入,增强区域经济社会竞争力。

(三)社会治理一体化是同城化建设的应有之义。

大都市区同城化建设的进程也是推进社会治理现代化的过程,社会治理现代化必须改进社会治理方式,从单一的政府管理向政府、社会与居民的合作治理转变;必须激发社会主体活力,引导、培育和监督社会组织,鼓励公民参与社会治理;必须创新解决社会矛盾体制,坚持源头治理和事前预防;必须健全公共安全体系,保障人民群众的生命财产安全,维护国家的长治久安。[6(] P9-17)

社会治理一体化是治理方式的变革,是社会矛盾化解的新机制。在同城化建设中,随着大都市区的发展模式从传统"外延式”向"内涵式”转变,意味着治理的价值取向从经济效率取向到人本关怀取向的转变,关注的重心也从效率转山西哪家癫痫病医院最好向公共服务的质量以及社会公众和个体公民需要的满足。[7](P59-65)要让不同区域的居民切身感受到同城化建设能够提升生活幸福感,在注重同城化基础设施和空间布局等硬件建设的同时,必须统筹基本公共服务供给、流动人口治理、社会矛盾化解和公共安全保障等软件设施的建设。可见,大都市区同城化建设中的社会治理一体化,是坚持以人为本,创新治理方式,实现社会治理现代化的应有之义。

二、大都市区同城化建设中

社会治理一体化的域外经验

大都市区同城化建设既是中国经济社会发展到一定阶段的必然选择,也是市场经济体制中各国用发展新空间培育发展新动力的共同追求,从域外经验看,国外大都市区同城化进程中社会治理一体化的路径主要包括成立跨区域合作机构,签订跨地方协议;引入市场竞争机制,提高社会治理的效益;重视社会组织和公民的参与,加强政府与社会的合作等多样化的制度安排。

(一)成立跨区域合作机构,签订跨地方协议。在美国,大都市区由中心城市和郊区政府构成,各政府间并没有直接的行政隶属关系,随着大都市区人口数量的急剧扩张,行政区划的"碎片化”造成了地方政府在区域社会治理上的合作困境,导致区域医疗卫生不均衡、消防治安混乱、族群冲突、生态环境恶化等一系列社会问题。在区域主义理论的倡导下,美国尝试建立大都市区政府,包括调整行政区划实现城市间的兼并或合并,组建单一的大都市区,或者保留原有的行政区划,在大都市区内成立权威性的跨区域合作机构,形成双层的大都市区政府,负责大都市区的污水处理、交通规划等社会共同事务。[8](P111-117)然而,美国深厚的地方自治和公民自治传统,使得组建单一的大都市区政府或双层的大都市区政府面临较大的阻力,因此常见的跨区域合作还包括成立自愿性的区域委员会和政府间议事会等组织。例如"华盛顿大都市区政府间议事会下辖5个政策委员会,分别负责公共交通、供水和污染防控、土地利用、公共安全治理以及公共保健和社会福利政策的制定”。[9](P47-51)此外,大都市区社会治理的一体化也采用跨地方协议的形式,建立非正式合作协议、跨地方服务协议、一揽子服务协议和联合权力协议等。德国就在柏林和勃兰登堡州之间建立跨州区域规划机构——"柏林-勃兰登堡联合区域规划部”,用于负责制定和执行两州的发展规划,确立发展的指导方针并审查重大开发项目。[10](P49-54)在斯图加特大都市区成立了"区域规划联盟”和"邻里联盟”、汉诺威区域成立了"大汉诺威联盟”、莱茵鲁尔区域成立了"鲁尔地区联盟”。这些跨区域合作机构在加强沟通协调、缓解地方政府间矛盾、破解区域问题、促进区域经济社会协调发展上发挥了重要作用。[11(] P58-63)

(二)引入市场竞争机制,提高社会治理的效益。

公共选择理论认为大都市区政府处在一个多中心的政治体制中,政府间存在着竞争关系,发挥市场机制的作用能够提高社会治理的效益。应当将产品和服务的生产和供给区分开来,政府通过与私营企业或其他政府机构签订合同协议来供给物品和服务。[12](P831-842)政府的职责是为公民在区域社会治理中引入竞争机制,将生产或服务职能转移给其他政府组织、私营企业、社会组织或公民,政府负责提供财政补贴,并建立社会服务供给的绩效考核标准。美国亚利桑那州的凤凰城大都市区将公共服务的生产由公共部门的垄断生产变成公共部门和私营部门的竞争招标,按照公平竞争、以最低的成本提供最优服务的原则,选择公共服务的合同承包商。竞争提高了公共服务供给的效率、质量和公民满意度,仅在垃圾回收服务领域,由合同承包商和城市公共机构共同承接的垃圾回收项目在15年后成本降低了38%,每吨垃圾的回收成本从67.88 美元降到41.96美元。[13(] P45-48)

(三)重视社会组织和公民的参与,加强政府与社会的合作。国外大都市区的社会治理奉行"小政府、大社会”的治理模式,鼓励社会组织和公民参与社会治理,重视发挥社区治理的作用。在美国大都市区发展过程中,邻里组织或邻里政府是公民参与大都市区社会治理的重要体现。20世纪初期,公民通过"社区中心运动”参与社区治理,协调社会服务提供,20世纪六七十年代以来,美国联邦政府将社会福利项目中的公民参与视为地方政府获得财政拨款的必备条件,国家立法和行政法规强制要求公民参与,公民参与的积极性也大幅度提高,常见的公民参与的形式有"公民受托代理委员会”或"公民委员会”。[14](P49-53)邻里政府/社区的治理形成了一个由政府、私人部门和非营利组织组成的合作网络。[15](P29-38)20世纪60年代以来,在大都市区内建立邻里组织或邻里政府,促进基层社区自治和公民参与社区治理,成为美国大都市区社会治理中比较普遍的选择,邻里政府的类型主要有以"社区规划委员会”或"社区委员会”为代表的独立邻里政府,以"社区发展公司”为代表的半独立邻里政府,以"私人邻里协会”为代表的私人化邻里政府。[16](P73-80)为鼓励社会组织承担部分社会治理职能,美国的一些大都市区政府为社会组织提供税收减免、财政补贴等优惠措施。英国伦敦大都市区由伦敦城和各"教区”构成,常年稳居世界十大国际大都市榜单。《1999年大伦敦市政府法案》颁布以后,伦敦大都市区建立了政府、私营部门和社会组织协同治理的模式,政府更多地扮演"授权者”的角色,同时为了吸引公民参与社会治理,每年举行"伦敦现状辩论会”与"人民质询时间”之类的公民参与的社会治理活动。[17(] P74-78)

总之,国外大都市区社会治理一体化的制度安排是多样化的,不同的大都市结合自身特点不断探索,形成了不同的治理机制。传统区域主义认为大都市区社会治理的基本问题是行政区划的"分割化”、治理主体的"碎片化”,导致社会治理的无效率和不均衡问题,美国大都市区政府、德国地区联盟的组建就是应对"碎片化”社会治理的变革之道,这种治理机制的实质是整体性治理。地方政府间建立一系列正式或非正式的合作协议,形成互利互惠、合作共赢的网络体系共同治理跨地区社会问题,这种治理机制的实质是协同治理。在注重发挥市场机制作用的同时,政府向其他社会组织、私营组织或第三部门等购买公共服务,不同层级的地方政府、社区组织和公民间建立合作网络,加强政府、市场、社会之间的合作治理,这种治理机制的核心是多中心治理,通过多中心的自主治理结构,在最大限度上遏制集体行动中的机会主义。有学者指出,随着大都市的扩张和种族隔离等的加剧,公平问题和效率问题显得同等重要,公平问题将成为21世纪大都市区社会治理的严峻挑战。[18](P97-109)必须深化多样化的制度安排,搭建政府与政府、政府与市场、政府与社会之间良性互动的治理机制,综合发挥政府、市场和社会在大都市区社会治理一体化中的作用。

三、大都市区同城化建设中

社会治理一癫痫病能不能看好有没有用药体化的重点领域

社会治理一体化是一个循序渐进、动态发展的过程。阐明社会治理一体化与大都市区同城化的内在逻辑,为厘清大都市区同城化建设中社会治理一体化的重点领域奠定了基础。从创新社会治理体制,推进社会治理现代化的高度看,大都市区同城化建设中社会治理一体化的重点领域至少包括基本公共服务一体化、社会组织建设一体化、流动人口管理一体化、公共安全治理一体化、生态环境治理一体化等五个方面的内容。

(一)基本公共服务一体化。基本公共服务一体化是确保区域内居民共享同城化建设成果,维护社会秩序的重要保障,也是促进区域要素流动、资源整合的有力支撑。基本公共服务的一体化,就是要打破行政区划的制度障碍,逐步缩小不同区域基本公共服务的供给水平,创造条件让不同城市的居民能够跨区享受基本公共服务,实现区域基本公共服务供给水平均等化,基本公共服务享受权利"同城化”。进而言之,实现基本公共服务一体化,需要对区域基本公共服务一体化的主要内容作出合理界定,《国家基本公共服务体系十二五规划》指出,基本公共服务包括"公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等”。从保障和改善民生的角度看,大都市区同城化建设中的基本公共服务一体化,应当包括教育资源、公共医疗卫生、公共文化体育、社会保障、就业服务、交通服务、社会救济等各项内容。

但是受制于不同城市间经济发展水平、地方财政实力和公共服务供给水平的差异,地方政府间的竞争和地方保护主义,区域公共服务统筹规划、城市间财政转移支付和利益分配制度的缺乏或不健全等因素的影响,实现同城化建设中基本公共服务的一体化,需要各地政府建立多边协调机制,在同城化规划、财政投入、利益共享和成本分摊上建立长效合作机制。

(二)社会组织建设一体化。在同城化建设中,区域社会问题已经突破了单个行政区的限制,要满足社会多元需求,政府在制定发展战略时,必须积极谋求与企业组织、社会组织和市民的广泛合作。[19](P94-97)社会组织是社会治理的重要主体,是同城化建设中社会治理一体化的可靠力量。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要激发社会组织活力,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。在同城化建设中,基于行政命令和行政权威的政府单一治理已难以满足解决社会问题的需要,社会治理的一体化必须培育社会组织,鼓励和支持各社会主体参与社会治理,实现政府、社会和居民的多元共治。因此,大都市区同城化建设中的社会治理一体化,必须实现社会组织建设一体化,改变社会组织的管理体制和社会服务的供给体制,"从入口监管转向过程监管,从组织监管转向行为监管,打破双重管理体制,降低登记门槛,形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织治理格局。[20](P127-128)在同城化建设的区域范围内,允许民办非企业和社会团体设立派出机构或分支机构,在法律规定的范围内合法开展业务,允许各城市政府向区域内的社会组织购买公共服务,把一部分政府直接向社会提供的公共服务,交给具备资质的社会组织承担,由政府根据公共服务购买协议向社会组织付费,政府的职能由直接提供公共服务转向对公共服务供给者的准入资格审查和服务监管,从而打破社会组织建设限制竞争与地域扩展的消极管控的思路,允许社会组织开展跨域性的活动。

(三)流动人口管理一体化。流动人口已成为我国大都市区经济发展的重要劳动力资源。在大都市区同城化建设中,流动人口的跨域流动更加频繁,流动人口管理与社会公平正义和社会和谐稳定密切相关,已成为同城化建设中社会治理一体化的重要内容。流动人口管理涉及中央政府、地方政府、流动人口和本地居民。中央政府是间接利益相关者,其目标是以人为本和公共服务的均等化;地方政府从发展经济的角度,需要鼓励外来劳动力流入,从社会稳定的角度,又要防范流动人口给社会治安带来压力,也要考虑流动人口的教育、医疗、社会保障、就业服务等问题;流动人口的利益诉求包括就业机会、权益保护和基本公共服务等;本地居民既希望发展地方经济,也期待减少流动人口给社会治安、环境和就业带来的负面影响。[21](P94-101)因此流动人口管理的一体化,需要综合考虑中央政府、地方政府、流动人口和本地居民的利益需求。实现大都市区同城化建设中流动人口管理的一体化,既要加强政府间协同治理,在流动人口管理上互通有无,联合开展流动人口普查,推行流动人口居住证"一证通”,共建共享流动人口信息资源,也要发挥社区治理的作用,依靠社区开展针对流动人口的卫生、健康、就业服务活动,鼓励本地居民与流动人口的沟通了解,保障流动人口的基本权益,促进流动人口的社会融合。[22(] P77-84)

(四)公共安全治理一体化。在同城化建设中,城市间的联系日益紧密,公共安全潜在的"流动性”和危机事件的"外部性”会影响到区域社会安全与和谐稳定,公共安全治理由此成为社会治理一体化的重要内容。中共十八届五中全会公报指出,加强和创新社会治理,必须要健全公共安全体系,完善和落实安全生产责任和管理制度。大都市区重大公共安全事件通常具有跨行政区域性,危害后果传播迅速,行政辖区内政府的公共安全治理能力会影响其他辖区的公共安全治理绩效,如何协调不同城市的社会公共安全治理,整合公共安全治理资源,实现公共安全治理的一体化就显得很有必要。但是,在现行的公共安全治理中,政府间合作的体制机制建设不足,对城市公共安全治理中的"府际关系”产生了程度不同的负面影响,影响了城市公共安全的治理绩效。[23](P50-53)大都市区同城化建设中公共安全治理的一体化,必须整合区域内的公共安全治理职能和治理资源,加强政府间的合作,以联合预防控制潜在公共安全危机,协同处理公共安全事件,要实行联动联管和跨界联合管理,共同打击区域内的犯罪,搭建公共危机预警系统和突发事件联动处理平台,做到公共安全事件的提前预防、及时通报和联合行动,组建区域公共安全数据中心,建立数据资源储存、处理、应用、交换、管理等核心功能为一体的共享平台,实现区域公共安全的信息共享。此外,大都市区同城化建设中公共安全治理的一体化,还要鼓励社会组织和公众参与,提升社会组织和公众的风险防控意识与防控能力。考虑到城市公共安全风险自身的特征和发展机理,风险本身来源的多元化和复杂性,坚持复合治理、系统治理的基本原则,政府、社会与公众协同参与城市公共安全治理,也许才是最优的策略选择。[24(] P98-105)

(五)生态环境治理一体化。空气污染、水污染、噪声污染、垃圾污染等生态环境问题的影响范围常常超越地方政府行政边界,既影响各城市居民的正常工作生活秩序,也容易造成各地政府间的矛盾和不信任。生态环境问题已成为同城化建设中急需解决的社会问题,成为社会治理一体化的重点领域之一。在地方政府实践层面患上继发性癫痫需要怎么办好,生态环境合作治理已成为同城化建设的重要方面,但是政府间生态环境合作治理的共识更多的是基于行政领导的承诺,缺乏法律效力和稳定性,合作治理行动的制度化程度较低,基本采用会议层面的集体磋商形式。加上各地经济发展水平的不均衡导致生态环境治理目标差异很大,环境治理特别是流域治理中的政府间关系模式主要是一种垂直的纵向运行机制,行政主体间的责任并不明确。[25](P66-69)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》为此指出,要建立多污染物综合防治和环境治理,实行联防联控和流域共治。因此,推进大都市区同城化建设中的生态环境治理一体化,必须从区域一体化的角度,建构生态环境治理的区域整体规划,合理布局区域生态环境资源,实行生态环境的跨域合作治理,实现"两个或两个以上的不同辖区的公共部门,由于彼此之间行政边界相邻和功能重叠,在治理区域性公共事务时,公共部门和私营部门、非营利组织及其公民的联合行动,共同治理区域公共问题”。[26](P55-64)在此基础上,在同城化进程中要明确各方的生态环境治理主体责任,建立政府间的成本与收益对等的利益协调与补偿机制。

四、大都市区同城化建设中

社会治理一体化的实现机制

大都市区同城化建设中社会治理的一体化不会自动实现,围绕社会治理一体化的重点领域,借鉴市场经济发达国家大都市区社会治理一体化的经验,推进大都市区同城化建设中的社会治理一体化必须建立相应的体制机制,才能实现基本公共服务、社会组织建设、流动人口管理、公共安全治理和生态环境治理的一体化。

(一)建立整体化治理机制。改变大都市区同城化建设中社会治理的"碎片化”现状,必须建立整体化社会治理机制,强调社会治理的三方面的整合,一是政府间的整合,即不同行政层级间和相同层级政府间的整合;二是政府内部各职能部门的整合;三是公共部门与企业、社会组织的整合。从国外大都市区社会治理一体化的经验上看,可以在同城化涉及的地方政府间成立跨区域合作机构,签订跨地方协议,建构整体性的制度安排,并基于整体性的制度安排,形成大都市区同城化建设中社会治理的整体化协调机制、整合机制和信任机制。协调机制致力于缓解冲突,通过寻求共同的目标和问题解决方案以协调各方行动,具体包括价值协调、信息协调、动员协调机制;整合机制包括治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合;信任机制强调在不同的行动者之间建立信任机制,把信任作为整体化治理的工具之一。[27](P11-15)更进一步说,大都市区同城化建设中社会治理一体化的整体化治理,在价值协调机制建设上,强调政府间、政府与社会间要建立稳定的协商谈判机制,寻求各方都能接受的社会问题治理方案,以合作和信任代替传统的行政命令、行政权威;在整合机制建设上,强调建立社会治理的大部门联动机制,整合各相关部门的职能,联合开展社会治理行动;在动员机制建设上,强调建立府际合作的伙伴关系。

(二)建立协同化治理机制。协同治理是社会治理一种新途径。在协同治理中,政府、民间组织、企业、公民个人等主体充分利用各自的资源、知识、技术等优势,发挥出对社会事务"整体大于部分之和”的治理功效。大都市区同城化建设中的社会治理一体化的协同治理强调三个协同,一是地方政府间的协同,二是上级政府与同城化涉及的地方政府间的协同,三是政府与社会组织、公众的协同。首先是地方政府间的协同治理。地方政府之间的协同治理,不管是基于正式制度还是非正式制度,实际上都是集体行动的产物。影响地方政府协同治理的因素包括地方政府的地理密度、地方政府的数量、政策目标的同质性、领导者的个人因素、外部的强制或选择性激励。[28](P47-57)建立大都市区同城化建设中社会治理的政府间协同机制,关键是要建立地方政府间平等对话与谈判的协商机制,以行政首长或部门首长联席会议的形式,在社会治理一体化的具体领域进行定期协商,通过签订正式的项目合作协议,推动社会治理一体化建设走向规范化和制度化。其次是上级政府与大都市区地方政府间的协同治理。由于地方政府间合作面临着协商谈判成本过高、成本收益分配不一致、监督制裁机制缺失等问题导致的机会主义行为和集体行动困境,上级政府的介入能够提供一种外部强制或选择性激励,因此协同治理必须发挥上级政府的统筹协调作用,"将纵向关系嵌入到区域合作治理的网络之中,通过纵向机制与横向机制的有机结合来克服区域合作治理的困境。”[29](P37-50)但是上级政府的介入方式要从命令和控制为主转向协调和指导为主,上级政府的职能主要提供法律支持、制定或批准统一规划、建立外部奖惩机制、回应下级政府需求等。最后是政府与社会组织、公众间的协同治理。社会治理一体化的多元主体要求建立包含政府、社会组织和公众在内的协同治理机制,充分发挥社会组织和公众在社会治理中的作用。可以吸收国外重视社会组织和公民参与区域社会治理的经验,建立公民和社会组织参与区域社会治理的体制机制,为社会组织参与社区治理提供税收减免甚至财政补贴等优惠政策。因为有效的集体行动源于不同利益相关者的合作努力,在政府与社会组织和公众的协同治理中,团结、忠诚、信任和相互支持的社会资本的建立与维持显得尤为重要。[30(] P70-73)

(三)建立扁平化治理机制。扁平化是相对于科层制提出来的,科层制也称官僚制,传统理论认为科层制意味着组织方式的理性和效率,但是进入20世纪80年代以来,科层制越来越难以适应迅速变化的信息社会需要。在大都市区同城化建设中,社会治理一体化的实现却受制于科层制的约束,由于政府行政区划和分工负责的管理体制限制,行政区划的边界成为公共权力的边界和政府责任的边界,各地政府在本辖区范围内对社会事务进行分散化治理,造成"行政区行政”科层制的现象。推进大都市区同城化建设中的社会一体化,必须建立扁平化治理机制,借助大数据时代的技术进步,减少社会治理的行政层级,建立基于社会治理具体领域的统一指挥链,减少信息传递的中间环节,克服信息传递迟缓,避免信息的扭曲和失真。建立跨地方政府行政区域的多部门联动机制,以常态化的部门联动治理机制取代行政首长联席会议制度等会议谈判机制,对社会问题进行跨地域、多部门联合治理。因此,可以借鉴国外大都市区社会治理的多中心治理理论,建立政府、社会和公民间的合作治理网络,通过多中心的分权化治理,突破官僚制的束缚,寻求新的路径、新的模式和新的动力,面对社会不断个性化的需求,通过网络的支撑,让不同部门、不同领域、不同主体的社会治理资源协同联动,向更加便于获得的"一站式”"一键式”综合治理转变。

(四)建立网格化治理机制。网格化治理是一种社会治理的思维转变,将传统的被动性、分散化治理转为主动性、系统化和信息化治理,从定性的简单描述分析转向重视数据挖掘和数据分析预测,因此网格化治理是"运用数字化、信息化的技术手段,以街道、社区、网格为区域范围,以城市哈尔滨哪家治癫痫的医院好部件、事件为管理内容,以处置单位为责任方,通过城市网格化管理信息平台,实现市区联动、资源共享的一种治理模式”。[31](P6-14)大都市区同城化建设中社会治理的网格化治理机制建设,是大数据时代海量数据倒逼政府社会治理变革的过程。网格化治理机制建设首先要求树立问题意识,从风险应对转向风险预防,从事后治理转向源头治理和综合治理。在大都市区同城化建设中,社会流动会更加频繁,社会问题复杂多样,问题的挖掘必须高度重视大数据方法的使用,利用好大数据分析和风险研判。其次要建立网格化治理的组织结构,形成以村(居)委会、村(居)民代表会议为主体,以理事会、协会、志愿者组织等为补充的基层社会治理体系,建立与现代社会治理相适应的组织机构和制度保障,启动网网相连,城乡互通,区域一体的网格化社会治理体制。再次要建立上下互动的运行机制,变网格化管理为网格化治理。网格化管理虽然实现了技术手段的创新,但并未改变社会治理的权力运行机制,仍然采用政府"自上而下”的行政命令模式,基层社会的自治空间被进一步压缩。[32](P102-105)但是在网格化治理中,政府与社会要合理分工,通过政府与社会组织、公众之间的合作治理,形成良性互动的伙伴关系。最后要建立各城市间网格化信息共享的合作平台,突破条块分割的行政区划限制,实现网格数据共享,建立信息数据库,依据网格化技术做到城际社会问题的协同治理。

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[责编校对:张立新]

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